志愿服务全国性立法亟待驶入快车道

志愿者在给游人指路。CFP(资料图片)

记者 赵丽

对话动机

12月5日是国际志愿者日。据共青团中央书记处书记汪鸿雁介绍,截至2013年11月底,经过规范注册的青年志愿者达4043万人。据不完全统计,注册志愿者在过去一年,向社会提供了6.9亿小时的志愿服务。

不过,一个不可否认的现状是,志愿服务事业发展尚存一些亟待解决的问题。比如,志愿精神尚需进一步普及,志愿服务发展的组织基础薄弱,志愿服务的协调机制尚不健全,全国性志愿服务立法滞后等。为此,《法制日报》记者分别找到了公益组织干事、工作人员以及相关专家,共同探讨中国志愿服务面临的困惑以及解决之道。

对话人

中国人民大学公共管理学院教授、北京志愿服务发展研究会副会长 魏娜

记者:2008年,也就是北京举办奥运会这一年,是中国志愿者服务工作的标志性年份,不但志愿服务理念在全国得到了认可,而且有关部门也更加重视志愿服务组织的建设。这是两年前您在接受我们采访时说的话。那么,这几年,中国志愿者服务又有了哪些新发展?

魏娜:对于民众来说,最直观的体会是,以前一般只是在大型赛事中看到志愿者的身影,但现在志愿者越来越多地出现在社区、基层,也就是说,志愿者服务正在走向常态化。同时,服务对象逐渐从老年人、残疾人、优抚对象等弱势人群逐步扩展到全体社区居民,服务领域也从社会救助延伸到再就业服务、社区治安、文化教育、便民利民等方面。在服务组织建设方面,我国已经基本形成省、市、县、乡(社区)四级社区志愿服务组织网络。

此外,民政系统也正在建设全国社区志愿者的信息平台。

记者:据我们了解,有关部门对于志愿者服务组织的重视与日俱增,但同时也导致一个令民众诟病的问题——志愿组织的行政化色彩较浓,自主性较差。

魏娜:我国的志愿组织是在政府部门或者社团的呵护与扶持下发展起来的,但是从志愿组织的本身属性来看,非营利性、自主性、公益性、民间性是其重要的特征。尽管政府组织在制定促进与规范志愿服务发展的法律政策以及提供必要的资金支持、监督等方面具有不可推卸的责任,但这绝不意味着用行政化的手段直接管理志愿组织,或者把他们同化为“行政化”组织。

记者:我们也注意到,“草根”志愿组织的数量在不断增多。他们的存在是否可以解决志愿组织行政化色彩较浓的问题?

魏娜:值得注意的是,“草根”志愿组织在实际运作中表现出了越来越多的非主流特征和受排斥性:一方面原因是登记注册制度非常严格,能够通过社会团体登记取得合法身份的只占到很少一部分,相当数量的志愿组织由于找不到合适的“业务主管单位”而无法获得合法身份；另一方面原因是有不少志愿者组织干脆不去登记注册。

同时,志愿服务项目运作资金匮乏,大多数志愿服务经费来源都很不稳定,部分志愿者提供服务还需要自己出资,经费问题已经成为制约志愿服务发展的重要因素。

记者:在我们此前的调查采访中还发现这样一些现象:有少数志愿组织借公益之名行牟利之实,也有个别志愿组织把志愿者当作廉价劳动力,对志愿者从事志愿服务没有应有的保障。

魏娜:这样的问题的确存在。我们还发现个别志愿组织将应付薪酬的岗位人为化地定义为“志愿者”,以此逃避付酬。因此,需要通过立法的形式来明确哪些组织可以招募使用志愿者,并要求被批准组织担负起保障志愿者权益的职责。

记者:关于立法,我查阅过相关资料——早在几年前就有人提出立法保障志愿者权益的建议,但目前关于这方面的规定仍停留在地方性立法,全国性立法迟迟没有出台。您认为,志愿服务工作是否需要一部全国性立法?

魏娜:目前地方志愿服务法制建设走在全国的前面,已有34个省(区)、市通过了地方志愿服务法规,全国性的志愿服务专门立法至今仍在讨论酝酿之中。

地方立法虽然发展很快,但存在质量良莠不齐、规范不一的问题,如对志愿服务组织的界定、对志愿者的奖励措施和奖励标准,志愿服务中法律责任等方面,各地就有不同的规定,有的差异还很大。

全国性志愿服务立法的缺位,会影响志愿服务法制体系整体建设,造成地方立法资源的浪费。而且,全国性志愿服务立法的缺位不利于全国性志愿服务项目的开展,也不利于志愿服务事业的统筹发展。

记者:全国性立法一直无法出台的障碍在哪里?

魏娜:目前我国志愿服务管理体系包括共青团、民政、妇联等多部门,这种分散的管理体系是在志愿服务发展过程中自发产生的,但随着志愿服务事业的深入发展,这种分散多元的管理体系的弊端也日益显露。最为关键的是,各部门都有自己的管理模式和激励机制,规范统一的促进志愿服务发展的制度体系难以有效建立。

由于缺乏全国性志愿服务的协调机构,目前,志愿服务队伍体系条块分割局面比较突出,造成有限资源的浪费,志愿服务组织之间缺乏服务信息与资源共享的机制与平台。缺乏统一协调机制已成为志愿服务发展的桎梏,也是全国性立法无法实现的主要原因。

中国志愿服务联合会近日在京成立,这样的综合性协调机构今后的首要任务就应该是推动全国性志愿服务立法的进程。

记者:是否可以这么理解,全国性统一立法是解决目前志愿服务工作中种种问题的关键?

魏娜:可以这么说。在未来一段时间内,我国立法部门需在借鉴各国志愿服务法规并参照地方志愿服务立法经验的基础上,加快全国性志愿服务立法进程。通过立法强化政府在志愿服务发展中的统筹协调、激励保障以及规范监督等责任,明确志愿组织、志愿者的权利和义务,以规范和促进志愿服务事业发展。

记者:刚才你谈到志愿服务经费来源不稳定也是制约我国志愿服务发展的难题。解决这一问题,是否需要政府加大投入力度,从制度上进行保障?

魏娜:的确如此。政府应从两个方面加大对志愿服务工作的经费投入力度:一是做好政府购买服务,尽快推进理顺政府购买服务工作机制,制定重点志愿服务项目目录,加大大型志愿服务活动和重点志愿服务项目资金支持力度；二是通过建立志愿服务基金会的方式,为志愿服务提供有效的资金保障,同时还要建立基金财政投入逐年增长机制,逐年按比例加大基金投入,并建立基金规范使用与监督制度,在政策上鼓励引导社会资源对志愿服务的投入。

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