上海围绕两个中心建设实现公路发展新跨越万芳

上海：围绕“两个中心”建设 实现公路发展新跨越

（一） 十一五 规划执行情况

十一五 以来，上海公路发展的社会经济环境可以归结为：经济上以国家宏观调控为主；土地方面上海完成了基本农田规划并严格控制；空间资源方面各项基础设施建设协调难度增大，各基础设施建设已由平面冲突转为立体冲突；而社会对公路的服务水平、运行质量以及环境保护的要求越来越高。今后两年，经济上转为扩大投资拉动内需，但其它土地和空间资源等方面的限制仍将继续存在并日益严格。

面对以上社会经济环境，我们团结拼搏，开拓进取，克服了种种困难，实现了上海公路建设跨越式的发展。截至2008年底，上海拥有公路总里程11500公里，每百平方公里公路网密度达到181公里。其中高速公路的里程由 十五 期末的560公里增长到637公里，高速骨架路网继续完善的同时，沪宁高速、沪杭高速等主发展轴上的公路容量也大幅提高。从前三年的基础设施建设总体情况以及市、区（县）公路项目的在建及储备情况来看。预计到 十一五 期末：上海市高速公路里程将达到785公里，高速出省通道达到8处48条车道，较 十五 期末增加5处28车道；普通国省道达到约1400公里（含规划省道），出省通道将达到16处58条车道，较 十五 期末增加2处8车道； 十一五 农村公路建设及危桥改造目标将超额完成。

在保持较大建设力度的同时，上海公路注重高新技术的应用和公路的信息化、智能化管理，以 上海高速公路三个中心 建设为契机，拉开了上海公路智能化建设的序幕。另外，在设施管理、科技创新、立法工作、规费征收等方面也都取得了突出的成就。 十一五 时期上海公路交通发展的内容已从偏重基础设施建设转向到注重基础设施、运输服务和行业管理的全面发展，强调运输系统的整体性、功能性和协调性。

（二）成功经验

1.以专业规划为先导，专题研究为支撑，把握了行业发展总方向

十一五 前期，上海市完成了《上海市干线公路网规划修编》、《上海农村公路建设规划》、《上海区县对接公路规划方案》以及若干区域性路网优化的研究，为 十一五 期间上海公路尤其是高速公路的快速有序发展提供了科学的指导。

2.善于抓住发展机遇

十一五 期间是上海综合交通大发展的关键时期，航空、航运、水运、铁路、城市轨道交通等各项基础设施大规模建设，上海公路以规划批复的干线公路网红线控制性详细规划为基础，抓住时机，实现了公路与其它设施建设的空间协调，为干线公路未来的发展提供了空间保障。另一方面，与上海市基本农田详细落地规划以及上海市土地利用总体规划紧密结合，为公路发展提供了土地保障；抓住 扩内需、保增长 的有利时机，为近期公路发展提供了资金保障。

3.以信息化为手段，提高公路管理和服务水平随着信息化技术的发展，以及公路发展的需求不断提高，上海公路坚定不移地走信息化发展之路。开发应用设施管理、路政管理、交通调查与分析等系统，促进科学决策，提高公路管理水平；建设和完善上海市高速公路联网交通监控系统，有效地提高了高速公路的畅通能力、服务能力；完善上海市高速公路联网收费系统，积极推进长三角ETC不停车收费系统建设，研究开发贷款道路通行费及养护费征收管理系统，以信息化保障规费征收，提高窗口服务水平；利用 上海公路 网站等媒介，为公众提供了公路出行服务，提高公路行业服务能力。

（三）存在问题

1.公路建设资金和用地仍是制约公路发展的主要因素由于前三年坚持的经济宏观调控政策，资金和土地因素控制下公路建设进展缓慢，虽然近半年来资金政策有所调整，但由于公路项目投资巨大，资金问题仍是瓶颈。在国家制定了更严格的用地政策后，公路建设用地指标的落实、占补平衡等协调难度加大，致使很多公路的建设进程缓慢。

2.行业管理的调控手段有待加强

根据 事权下放 、 条块结合 、 二级政府、三级管理 的原则，上海市目前除高速公路和市管公路外的省道、县道由各区（县）负责建设和管理，上海市公路管理处对区（县）管公路进行行业管理。这种体制，能使各区县有足够的自主性，客观上应能调动其建设和管理的积极性。但公路网作为一个整体，其效益的发挥是靠各层次公路的顺畅衔接和各自功能的完善来体现出的，某一层次发展跟不上都会影响整个路网的效率。鉴于公路行业的特殊性，在 块 的管理同时，更要注重 条 的结合。

3.高速公路投资多元化，公共服务与经营需求矛盾突出上海市高速公路多为经营性公路，多元化投资建设对促进经济社会发展起到十分重要的作用，但由于行业管理缺乏有效的抓手，虽经各方立法努力，仍然存在监管较难、建设以及养护质量难以保障、多元管理效率不高、运营管理发展不平衡、收费口通行能力不强等问题。个别项目公司出于资本运作的目的，出现挪用资本金、拖欠工程款等问题；出于成本收益的考虑，对道路整治、环境整治、信息化建设等具有社会公共服务职能的工作推进难度很大。另外，目前个别高速公路项目收益较差，经营亏损，部分项目已由我处接盘管养，接下来的运营模式还有待进一步明确。

二、上海公路 十二五 发展面临的形势与机遇

十二五 期间是上海建设现代化国际大都市和 两个中心 的关键阶段。在这一阶段，随着社会经济的快速发展，无论从发展的大环境来看，还是从行业本身来看，上海公路都面临着一系列新形势，新机遇和新挑战。

（一） 扩内需、保增长 的形势要求

十二五 时期正处于国际金融危机爆发后国家经济发展战略调整的关键阶段，必须将扩大需求的着眼点放到国内需求上来，把握好扩大内需的基础性环节。因此，包括公路在内的基础设施投资仍是政府扩大投资需求，刺激经济增长的有效手段。为贯彻落实中央举措，上海市需要加大公路等基础设施的建设力度,特别是加大重大产业配套项目的建设，保持经济快速增长。

（二）长三角区域一体化发展

长三角区域共同发展成为上海未来发展的巨大动力，并对区域交通网络提出更高的要求。以往主要局限在行政区划范围内考虑设施布局规划和建设、管理的理念也有所调整，积极开展区域一体化的都市圈公路网规划建设管理是 十二五 的重要工作内容之一。

（三）上海城市空间发展的调整

十二五 期间，根据以上海为核心的 一核六带 长三角区域总体规划框架，上海城市总体规划将由以中心城为主体、 多轴、多层、多核 的市域空间布局结构调整为 多心、多核 的空间结构，并逐步形成 一轴、两链、多核 的城市功能布局。市域空间的发展显现出地域分化的特征，逐步形成五大功能板块——新浦东板块、都市区板块、西部板块、崇明三岛板块和杭州湾北岸板块。这些板块尤其是虹桥商务区以现代服务业为主的集中开发，也将为西部地区综合交通系统和路网的发展带来机遇和挑战。公路 十二五 规划应充分体现和考虑这种调整，为上海城市空间调整提供引导和支持。

（四）上海 二个中心 建设

按照《国务院关于推进上海加快发展现代服务业和先进制造业建设国际金融中心和国际航运中心的意见》的要求，到2020年，上海将基本形成规模化、集约化、快捷高效、结构优化的现代化港口集疏运体系，实现多种运输方式一体化。这就需要进一步优化现代集疏运体系，增强综合交通运输能力，提升服务水平能级。航空港、深水港的发展是上海 二个中心 发展战略的重要组成内容，如何在 十一五 建设的基础上继续完善两港的公路集疏运系统的建设和管理，为两港对上海、对长三角乃至对全国辐射作用的发挥提供充分支持，是上海公路 十二五 时期面临的重要任务。

（五）私人小汽车拥有量迅速增加

随着生活水平的提高和国家产业政策的推动，促使人们追求个性化的出行，私人小汽车的快速发展将使路网交通需求超常发展。这一形势决定上海公路的交通需求在 十二五 期间仍将保持较快的发展速度。

（六）城镇化水平进一步提高

随着近年来上海市周边郊区的城市化进程加快，上海城区以外（A20外环以外）地区的社会、经济、交通等方面越来越具备城市的特征，在公路规划、建设过程中，已经出现了按《公路工程技术标准》、《公路路线设计规范》等进行公路设计不能完全满足郊区城镇化地区开发建设的要求等问题。面对城镇化水平进一步提高、城镇化区域进一步扩大的趋式，上海公路的建设、设施管养都需要做出新的思考与探索。

十二五 期间，上海公路将牢牢抓住发展机遇，秉承科学的方法和开放的态度，对外进一步与国家高速以及长三角公路网有良好的衔接；对内与城镇体系的发展及其他综合运输方式有良好的互动；路网内部级配合理，功能明确；公路运营管理更加科学化，智能化，最终营造公路出行 安全、快捷、舒适 的出行环境。

三、上海公路 十二五 规划原则及战略取向

（一）规划原则

1.坚持科学发展

科学发展观是重新审视和制订交通运输发展战略的基本点和指导思想，上海公路交通未来的发展应充分体现这一战略。在交通工作中牢固树立和全面落实科学发展观，对于实现交通新的跨越式发展目标，具有重大而深远的意义。 十二五 期间，上海公路要正确把握发展水平、协调度、可持续发展能力三者的关系, 正确处理发展与人口、资源、环境的关系, 解决好发展速度、规模扩张与可持续发展的关系, 保持健康稳定的发展态势, 实现效益型、功能型和可持续型的跨越式发展。

2. 坚持适度超前、切实可行

上海要实现 两个中心 ，交通建设必须瞄准世界先进水平，坚持高起点、高标准，结合上海实际情况和发展条件，科学合理地确定路网布局、规模和标准，使规划具有前瞻性和指导性。同时，兼顾规划的连续性和在一定时期内的可行性。

3. 坚持建管并重

十二五 期间，上海公路在注重基础设施建设的同时，要依赖科技创新与信息化建设，进一步拓展公路设施管理手段与方法，实现管理的科学化、智能化。

（二）战略取向

本着上述原则，上海公路 十二五 规划的战略取向及发展重点的确定要以国家宏观政策为导向，坚持将科学发展观作为重新审视和制订交通运输发展战略的基本点和指导思想，致力于全社会的协调发展，强化涉及公路的社会管理和公共服务。

1.继续推进公路基础设施建设，进一步完善基础设施网络体系

（1）主动对接长三角，加强公路对外接口的规划与建设。结合苏北、宁波两大跨江跨海通道，结合沿江、沿杭州湾通道，结合连接沪宁、沪杭和沪苏浙皖通道等七个方向发展，加强上海公路对外接口研究，统筹兼顾长三角区域高速公路和城际高速铁路建设，辅之高效管理和信息服务，建设长江三角洲地区安全、便捷、舒适、高效，与其它运输方式充分衔接的现代化公路交通体系。已成为大力提升长三角地区区域国际竞争力的客观需要和迫切要求，也是上海实现国际化大都市目标的要求。 十二五 期间上海要加强对外与江浙两省的路网衔接，包括高速公路和普通国省干线公路等各个层次在规模和布局以及建设时机上的衔接。

（2）围绕 两个中心 建设，构建一体化集疏运体系。支撑

国际航运中心 建设，优化物流园区的布局，统筹多种运输方式协调发展。在铁路、航运等承担部分长三角长距离客货运的同时，大力发展公路运输。构建北部滨江区域物流快速通道，加强南部沿海地区东西向联系，滨江沿海区域形成长距离快速通道。同时，为支撑新浦东发展的国家战略实施，强化新浦东南北向联系通道和浦江两岸越江通道布局，促进浦江两岸优势互补。

（3）引导以虹桥商务区为核心的西部新城发展链，强化重要干线网络。嘉定、青浦、松江作为城市西部发展链，道路系统应引导和促进新城空间发展的聚集效应，构筑西部新城发展群，在适应现状路网的基础上，重点加强新城之间的贯通性干道，同时加强与虹桥商务区以及中心城的联系。

（4）加强区与区连接道路以及大型社区配套道路建设，保障市民出行顺畅。落实区域联动发展战略，加强区与区之间的联系，重点解决相临各区之间道路连接不畅问题。同时以解决民生问题为出发点，加强商品房基地与中心城之间的联系，保障市民出行的顺畅。

2.继续大力发展农村公路，完善农村公路管理体制

未来5年，上海将继续加快农村公路的建设步伐，引导人口向城镇集聚。以 费改税 为契机，进一步理顺和完善本市农村公路管理体制，健全法规体系，完善管养制度，基本建立符合本市农村实际和社会主义市场经济要求的公路管理养护体制和运行机制，实现农村公路管理养护工作的正常化、规范化，实现 有路必养 。

3.深化通过收费杠杆调节交通需求的研究与应用

随着上海高速公路网络的逐步完善和交通需求的快速增长，已经具备通过收费优化交通管理的可能。上海目前的收费系统和采取的费率调节，已经证明是调控货运车辆行驶路径、均衡道路流量、支持国际航运中心建设的有效手段。 十二五 期间，在遵循既有道路设施资源的效益最大化策略的基础上，需要继续完善上海市高速公路收费的动态调整机制，平衡好收费功能与手段、财政与财务能力、郊区出行成本与发展代价三者之间的关系，建立定期的费率调整机制，并积极探索完善适应费率调整机制的高速公路管理模式，适应高速公路收费目的由筹集建设资金和偿还贷款为主向调控路网交通运行这一发展趋势。

4.探索城镇化地区的公路发展方向

对密集城镇化地区的公路建设标准、规范进行研究与探索。为适应城市化进程，借鉴部分城市道路设计规范的要求，采用科学的设计车速和交通量，确定更加合理的断面形式和曲线形式，满足上海市城镇化地区公路交通的发展需要。在设施量划分、管养、养护定额制定等方面进行深入思考，对我国城市化建设进程中公路管理的一系列问题做出探索性研究。

5.进一步加强公路信息化建设

进一步整合完善公路行业现有的信息资源和业务系统，建设公路网管理中心，重点在公路网运行监测、信息资源整合开发与利用、公路行业业务管理信息化支撑、公众信息服务和长三角信息互通等方面实现重点突破，从而全方位提升行业信息化水平，进一步增强行业实时监管、应急保障和公众服务能力。

6.进一步加强公路突发事件的应急处置能力

不断加强设施运行动态管理，完善应急预案，健全应急体系。通过公路网管理中心的建设，逐步建立与行业管理发展需求相适应的集中、统一、高效的应急指挥体系，进一步推动突发事件处置的行业联动，从而提高公路的畅通能力、服务能力和抗灾能力。

十二五 期间，围绕上述战略取向，上海公路还将强化规划实施与保障机制，在高速公路管理体制机制、科技创新、法制建设、人才培养等诸多方面做出积极有益的研究与探索，将涉及公路的社会管理和公共服务水平带上一个新台阶。查阅：已获批28个城市的轨道交通线路规划详解图（更新中）查阅：2012年全国各省市城市轨道交通项目概览（更新中）查阅：城市轨道交通中标企业

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